PPP争议解决机制待完善 专家：需明确PPP协议性质划分标准

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（原标题：PPP争议解决机制待完善 专家：需明确PPP协议性质划分标准）

8月1日上午，存量基础设施投融资项目纠纷处理机制建设与案例分享活动在北京市朝阳区兆泰国际中心大成北京总所举办。多位业界专家学者指出，争议解决机制的完善是政府和社会资本合作（PPP）存量项目面临的紧迫问题，也是PPP新机制健康发展的基础。专家学者认为，要进一步完善立法层面、部委政策、司法解释以及诉讼仲裁等PPP存量项目争议解决机制，明确PPP项目合同性质是行政协议或是民事协议的“性质二分法”划分标准。

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随着《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的出台以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的修订，我国基础设施投融资建设进入新阶段。但我国存量基础设施项目规模庞大，仅PPP存量项目合同额已逾20万亿元，一些存量项目面临着停摆、僵局、争议等问题。

“存量项目纠纷的解决是基建投融资可持续发展的关键。”清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清指出，宏观层面上，需要央国企和银行更加有担当，公众也要给予充分的理解。项目层面上，要选择适当的争议解决方式，包括再谈判、调解、仲裁、行政诉讼和民事诉讼等多元化工具，需要懂基建投融资和相关法律法规政策等知识的复合型人才，以更有利于争议的解决。

PPP存量项目何去何从？如何解决争议是法律实务界面临的重要课题。选择纠纷解决方式是通过法律救济途径解决纠纷的第一道门槛，究竟是以行政诉讼，还是民事诉讼，抑或是仲裁解决PPP项目争议，长期以来在我国是一个极具争议的问题。

大成律师事务所高级合伙人、大成房建与能源专业委员会牵头人杨贵生总结称，目前PPP存量项目面临的很多困境和挑战，需要从立法层面、部委政策、司法解释以及诉讼、仲裁等争议解决机制方面进一步完善。

基于对最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》实施后法院对PPP项目合同性质裁判观点的统计分析结果，大成律师事务所高级合伙人黄华珍指出，法院通行作法仍是“二分法”，但与最高法《行政协议司法解释》出台之前相比，存在支持行政诉讼的倾向。司法实践中，如果投资人提起民事诉讼，多数情况下可能被驳回；但投资人若提起确认PPP项目合同仲裁条款效力之诉，法院则多予以支持。

最高人民法院行政审判庭原庭长黄永维同样指出，最高法《行政协议司法解释》实质采纳了PPP协议系行政协议抑或民事的“性质二分法”。之后，行政法规、部门规章淡化了对PPP协议性质的界定。在法律适用层面，基于行政协议争议属于公法争议，因此不能适用仲裁法的规定。

“在司法实践中，法院目前对于PPP争议的定性，基本遵循《行政协议司法解释》的处理路径。”黄永维表示，如果有的PPP协议经判断属于民事合同的，可以适用仲裁法的规定。如果有的PPP协议经判断属于行政协议的，原则上不能适用仲裁法，但是法律、行政法规明确可以适用仲裁法的除外。

“为解决司法实践的现实困境，在充分尊重现有制度规定的基础上，有关部门应明确二分法的划分标准，以避免投资者陷入漫长的管辖权纠纷程序。”黄华珍建议。

“我国行政法和行政协议制度总体处于初级发展阶段，制度完备程度较低，尚不足以形成一个稳定的模式。”清华大学公共管理学院政府法制研究中心主任于安表示，今年以来，新型政府特许经营政策和制度进入应用期，行政协议也应当打开制度优化窗口。

中国政法大学教授、中国民商事争议解决研究中心主任杨秀清还建议，可以探索PPP纠纷的一体化解决机制，即通过民事一体化或行政一体化突破公私法二元化分割所形成的局限。此外，杨秀清提出，行政协议的范围窄于PPP协议，因此应当保留仲裁条款的适用空间，这也是国际惯例。