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新华财经北京9月27日电（王菁）9月27日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司、社会科学文献出版社联合主办的“CMF宏观经济热点问题研讨会（第90期）暨《中国地方政府债券蓝皮书（2024）》发布会”于线上举行。
会上，中诚信国际研究院执行院长、中国地方政府债券蓝皮书副主编、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员袁海霞代表论坛及蓝皮书研创团队发布题为《统筹化债与发展，构建长效发展机制——中国地方政府债券分析与展望》的专题报告。
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历经多年快速发展，地方政府债券已成为我国债券市场最大的债券品种，预计今年末规模将超过45万亿、占GDP比重或超过30%，持续发挥着稳增长、补短板、调结构的积极作用，也为当前“一揽子化债”的有序实施提供必要助力。
据袁海霞介绍，短期可以地方政府债券为抓手落实“四个可为”；长期来看，不仅是地方政府债券，整个地方债务领域面临的问题都与宏观转型发展中的深层次矛盾有关，应进一步统筹好化债与发展，把握好“四个关键”，推动长效机制构建。
第一，优化政府债务结构，加大“央进”力度、提升一般债占比。
袁海霞认为，“中央加杠杆可以提振社会信心、扩大有效需求，同时优化政府债务结构、整体宏观债务成本也会趋于最小化，尤其考虑到目前经济发展与转型涉及到的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性，需要中央政府持续发力。”
与此同时，部分地区“三保”压力突出，袁海霞建议结合地方实际需求和专项债项目收益偏低的实际情况，合理提高地方政府一般债的比重，缓解“三保”压力，也能在一定程度上杜绝部分专项债挪用风险；至于专项债，对于部分资金到位难、对社会资本吸引不足的项目，也可适当考虑加大预算内投资、一般债的支持力度，保障项目尽早开工。
第二，完善债务限额分配，因地制宜匹配发展需求。
袁海霞指出，地方政府仍需保持一定“开前门”力度。一方面，欠发达地区、低能级城市可采取以一般债为主的分配形式，减轻基层“三保”及公益性项目建设压力；对于确有专项债举借需求但债务水平不低的省份，可在加强对该区域募投项目的筛选及审核的基础上，适当弱化当地债务水平在限额分配中的考量，避免化债与发展的过度失衡，但仍需确保当年额度分配与债务风险化解进度相匹配。另一方面，适当向经济财力较强、人口持续流入、优质项目较多的发达地区倾斜，但对于往年地方债务限额使用比例不高或产生效益不足的省份，或可适当减少下一年度新增限额的分配；对于专项债资金用好用足、产生效益明显的地区，可积极予以支持。
第三，优化投向并放开资本金领域限制，充分发挥政府投资带动作用。
近年来，专项债募投领域持续拓宽，2023年已涵盖11大领域、超50个具体投向，后续可以进一步优化并合理拓宽，可交由地方自主选择需要放开的领域。同时，逐步放开专项债可用作资本金的投向领域限制，袁海霞建议先和专项债的募投领域打通、各领域专项债均可用作项目资本金，而后再继续放开限制，赋予地方决定权，由地方自主判定和选择适宜领域或项目，更加精准有效地发挥政府投资带动作用。
第四，广义基建仍有空间，需要结合重点支持领域加强合格项目储备，提升全流程管理水平。
对此，袁海霞解释称，后续要结合宏观发展阶段支持重点领域，逐步完善项目储备长效机制，短期可注重稳增长，加快实施“两重”、继续聚焦投资拉动大的领域，长期注重调结构与促转型，积极落实国家重大规划、持续布局新领域寻找新的增长点。此外，加强“借用管还”全流程管理，不断完善专项债项目穿透式监测、违规使用处理处罚等机制，并全面开展资金使用绩效管理，推动质与量的平衡。
而对于需要把握好的“四个关键”，袁海霞认为可以统筹考虑推动长效机制构建。
第一，统筹化债与发展，把握好债务规模、结构与效率的平衡。例如，建立完善政府资产负债表，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，为债务化解和后续发展提供参考，同时对地方债务要合理扩容、优化结构、提高效率。
第二，健全地方债务法律法规和监管体系，强化制度约束及立法保障。近年来我国在加强地方债务监管、完善债务治理能力建设方面取得了积极成效，但仍缺少一定法律层面约束。后续来看，一要推动出台针对地方债务领域的专门法律，加强地方债务“借用管还”的顶层约束和立法保障；二要建立显隐性全口径信息披露制度，提高披露频率、设立信息披露奖惩机制，并不断完善信用评级管理体系、合理反应差异性，强化市场约束作用；此外，可继续探索偿债基金制度，在地方财政承压、债务到期普遍依赖借新还旧的背景下，继续探索按需设立偿债准备金制度，减轻即期偿还压力、防范债券兑付风险。
第三，进一步理顺中央与地方的关系，深化财税体制改革，提升财事权匹配程度。一是优化央地事权及支出责任划分，缓解地方财政压力。二是深化税制改革、加快地方税建设，增厚地方自主财力。三是推进省以下财政体制改革，提升市县财力同事权相匹配程度。在更多区域、更深层次推进，通过适度上移事权、理顺财权、完善转移支付等提升市县财事权匹配程度，增强基层财政运行保障。
第四，逐步推动地方政府由生产型政府向服务型政府转变，提升资源配置效率。袁海霞表示，对于公益属性强且关系社会民生的纯公共领域，仍以政府投资为主，但需优化财政支出结构，重点支持“三保”、重大战略任务等；对于经济效益明显高于社会效益、完全可由市场机制解决的领域，放权市场、逐步从地方财政供给范围内剥离，既能减轻政府事权、降低负债压力，又能让市场在经济建设、风险定价和资源分配中发挥决定作用。
据了解，自2021年来，这项关于地方政府债券市场研究的蓝皮书已连续发布四本，逐步成为我国地方债市场发展历史的记录者。蓝皮书每年的报告既保持了延续性、可比性，又主动吸纳、守正创新，不断结合历年最新的宏观经济动向、债务管理政策及各领域实践，坚持提出新问题、研究新思路、关注新趋势。
（文章来源：新华财经）
